|
НЕДВИЖИМОСТЬ: Большой интерес для изучения и практического применения в гражданском праве Российской Федерации представляют гражданско-правовые институты, правовое регулирование которых находится на границе нескольких отраслей права. Так, например, самовольная постройка регулируется нормами гражданского, административного и земельного права. В п. 2 ст. 35 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый гражданин вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Это положение находится в системной связи с п. 2 ст. 36 Конституции, где говорится о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Согласно ст. 263 Гражданского кодекса РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка. Другие владельцы земельного участка, например, арендаторы, обладают правом осуществлять его застройку на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником. Между тем в повседневной жизни возникают ситуации, когда в силу сложившихся обстоятельств объект недвижимости строится на чужой земле или реконструкция недвижимости производится арендатором без согласования с собственником недвижимого имущества. После возведения неразрешенной постройки вокруг объекта недвижимости возникает своеобразный правовой вакуум, неопределенность, которую необходимо разрешить с учетом как интересов собственника недвижимого имущества, так и лица, осуществившего эту постройку (реконструкцию). Под самовольной постройкой согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ понимается жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Полнота приведенной в ГК РФ формулировки в той или иной форме в последующем была использована в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации. Так, в п. 9 ст. 61 Закона г. Москвы от 03.03.2004 № 13 «Об основах градостроительства в городе Москве» указано: градостроительный объект или часть градостроительного объекта, созданные или измененные без получения разрешения на строительство, реконструкцию или после истечения, прекращения срока действия разрешения на строительство, реконструкцию, а также созданные или измененные с нарушением требований акта разрешенного использования, обязательных положений утвержденной проектной документации и (или) с нарушением градостроительных, строительных, санитарных норм, являются самовольной постройкой и подлежат сносу или изменениям, которые полностью устраняют указанные выше нарушения. Необходимо отметить, что ст. 222 ГК РФ кроме подробного определения самовольной постройки содержит ряд условий, при которых вышеуказанный объект обретает устойчивое правовое положение. При этом следует иметь в виду, что структурно ст. 222 ГК РФ содержится в гл. 14 ГК РФ «Приобретение права собственности», поскольку признание права собственности в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации, при определенных условиях может являться основанием приобретения права собственности на объект самовольного строительства. В ст. 218 ГК РФ проводится различие между способами приобретения права собственности, поскольку в соответствии с п. 1 данной статьи право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом. Таким образом, первоначальными способами приобретения права собственности являются все способы, приведенные в ст.ст. 220 - 222 ГК РФ. Статья 222 ГК РФ фактически предусматривает исковой порядок признания права собственности на самовольную постройку (именно признания права, а не установления факта владения недвижимым имуществом на праве собственности, хотя спора о праве в классическом виде в таких ситуациях может и не быть, т.е. притязания истца никто не оспаривает и на данный объект недвижимости никто не претендует). Определение самовольной постройки в судебной практике в целом соответствует действующему законодательству (Постановления ФАС Московского округа от 17.03.2004 № КГ-А40/1577-04 и от 27.08.2003 № КГ-А40/216-03). Субъектом, осуществившим самовольную постройку, может быть любое физическое или юридическое лицо, которое нарушило установленные для данной постройки требования и нормативы, в частности, использовало земельный участок, не отведенный для этой цели, не имеет соответствующего разрешения или существенно нарушило градостроительные и строительные нормы и правила. Причем определение недвижимого имущества, содержащееся в ст. 130 ГК РФ, не является исчерпывающим, и самовольной постройкой может быть признана недвижимость, прямо не поименованная в этой статье. Для того чтобы стать объектом отношений, регулируемых ст. 222 ГК РФ, постройка должна быть самовольной, т.е. отвечать как минимум одному из следующих признаков: - постройка должна быть создана на земельном участке, не отведенном для этих целей. Причем отвод участка для целей строительства должен быть совершен в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, не конкретизируя соответствующие источники права, что допускает некоторую свободу в определении указанных документов; - постройка должна быть самовольной, т.е. быть созданной без получения на это необходимых разрешений. Здесь можно предположить, что поскольку ГК РФ именует эти разрешения «необходимыми», необходимым является разрешение лица, имеющего право частной собственности на земельный участок, так как в ином случае оно имеет право истребовать соответствующую часть своего участка из чужого незаконного владения. Указание на состав необходимых документов содержится в Федеральном законе от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 169-ФЗ), который определяет акты, служащие основанием для строительства. Два из них именуются разрешениями, а еще два носят другие названия, но также должны быть отнесены к «необходимым разрешениям», о которых говорится в ст. 222 ГК РФ: 1. Разрешение собственника земельного участка, поскольку п. 2 ст. 3 Закона № 169-ФЗ установлено, что строительство любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного участка, которое должно быть выдано в письменной форме. 2. Разрешение, выдаваемое органом архитектуры градостроительства (п. 5 ст. 3 Закона № 169-ФЗ). Это разрешение также следует отнести к числу «необходимых» в смысле ст. 222 ГК РФ, поскольку такое разрешение не требуется в весьма ограниченном числе случаев, а именно если строительные работы не влекут за собой изменений внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города или иного поселения и их отдельных объектов и не затрагивают характеристик надежности и безопасности зданий, сооружений и инженерных коммуникаций. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе определять перечень объектов, для строительства которых не требуется разрешение на строительство. Разрешение на строительство выдается в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. 3. Архитектурно-планировочное задание (п. 3 ст. 3 Закона № 169-ФЗ). Под ним подразумевается комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные как законодательством Российской Федерации, так и законодательством ее субъектов. Архитектурно-планировочное задание выдается органом архитектуры и градостроительства. Оно должно соответствовать требованиям, установленным Градостроительным кодексом РФ. В частности, все участники градостроительной деятельности на территории Российской Федерации должны соблюдать государственные нормативы и правила. К такой документации относятся, например, генеральные планы городов, других поселений, а также генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления. Основанием для выдачи архитектурно-планировочного задания являются документы, удостоверяющие право собственности заявителя на земельный участок, либо разрешение собственника земельного участка на проектирование на этом участке, а если участок находится в собственности субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, то решение соответственно органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (п. 3 ст. 3 Закона № 169-ФЗ). 4. Архитектурный проект. Под ним подразумевается архитектурная часть документации для строительства и градостроительной документации, содержащая архитектурные решения, которые комплексно учитывают социальные, экономические, функциональные, инженерные, технические, санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-художественные и иные требования к объекту в объеме, необходимом для разработки документации для строительства объектов (ст. 2 Закона № 169-ФЗ). Архитектурный проект должен соответствовать требованиям архитектурно-планировочного задания. Он является обязательным для всех участников его реализации со дня получения на его основе разрешения на строительство. За его реализацией осуществляется контроль, в частности, инспекцией государственного архитектурно-строительного надзора, а также соответствующими органами архитектуры и градостроительства. Самовольная постройка по действующему законодательству не отнесена к объектам гражданских прав, т.е. вовлечение ее в имущественный оборот недопустимо. Сделки, направленные на продажу, дарение, сдачу в аренду или иное распоряжение самовольной постройкой, недействительны как противозаконные. На самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом земельном участке, не распространяется приобретательная давность (Определение № 11-Г03-14 - п. 4 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2003 г., утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 09.07.2003). Поскольку самовольно возведенная постройка возникла по причине нарушения установленных законом правил и норм, совершение с ней любых сделок запрещается согласно п. 2 ст. 222 ГК РФ. В противном случае проведенная сделка на основании ст.ст. 168 и 169 ГК РФ будет недействительна. Данная правовая позиция была подтверждена Определением Конституционного Суда РФ от 25.03.2004 № 85-О, в котором было подчеркнуто, что закрепленные в ст.ст. 35 и 40 Конституции РФ гарантии права собственности и права на жилище предоставляются лишь в отношении того имущества, которое принадлежит соответствующему субъекту па законных основаниях. Поскольку ст. 222 ГК РФ при определенных законом условиях не признает за лицом, осуществившим самовольную постройку, права собственности, то нельзя считать, что положениями этой статьи, обязывающей граждан не совершать неправомерных действий, - вне зависимости от степени ее конкретизации - было нарушено конституционное право частной собственности, а также право заявителя на жилище. Негативные правовые последствия возведения самовольного строения выражаются в следующем. По сути, самовольное строение в силу императивного указания закона изъято из гражданского оборота и не подлежит государственной регистрации, в том числе и как объект незавершенного строительства. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных в законе. По мнению К.И. Скловского, предусмотренный законом снос постройки может рассматриваться как частноправовая санкция* _________________ *Скловский К.И. Применение гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. М., 2004. С. 138. В виде гражданско-правовой санкции самовольная постройка подлежит сносу осуществившим се лицом либо за его счет, кроме случаев, указанных п. 3 ст. 222 ГК РФ, т.е. когда право собственности на незаконную (самовольную) постройку признано судом. Подобные нормы также имелись и в ранее действовавшем российском законодательстве. Так, согласно Постановлению СНК РСФСР от 22.05.1940 № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, районных, курортных и дачных поселках» (в ред. от 23.07.1993)** самовольные застройщики обязаны немедленно по получении соответствующего требования местного исполнительного органа прекратить строительство и в течение месячного срока своими силами и за свой счет снести все возведенные ими строения или части строений и привести в порядок земельный участок. ___________________ **Применяется в части, не противоречащей ст.222 ГК РФ. В случае невыполнения самовольным застройщиком требования органа власти о прекращении строительства и о сносе строений исполнительный комитет давал распоряжение отделу коммунального хозяйства о сносе самовольно возведенного строения или части строения. Правовая ответственность за самовольную постройку дома была предусмотрена и ст. 109 Гражданского кодекса РСФСР (с 1 января 1995 г. разд. II «Право собственности» утратил силу), согласно которой по решению суда у гражданина могли быть безвозмездно изъяты и зачислены в фонд местного Совета народных депутатов жилой дом (дача) или часть дома (дачи), если они построены без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил. Аналогичное по своей сути положение имеется и в отраслевом законодательстве. При сносе самовольно построенного объекта недвижимости виновная сторона должна на основании ст. 76 Земельного кодекса РФ возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ею земельных правонарушений, и привести земельный участок в пригодное для использования состояние за свой счет. Пунктом 3 ст. 25 Закона № 169-ФЗ установлено, что лицо, виновное в строительстве или в изменении архитектурного объекта без соответствующего разрешения на строительство, обязано за свой счет осуществить снос (полную разборку) самовольной постройки или привести архитектурный объект и земельный участок в первоначальное состояние. Административная ответственность за нарушения в сфере строительства установлена гл. 9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в частности, ст. 9.5 «Нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию»). В принципе, возникновение права собственности на самовольную постройку возможно лишь при соблюдении ряда условий: - не нарушаются законные интересы и права других лиц; - не создается угроза жизни и здоровью граждан; - лицо, осуществившее самовольную постройку, должным образом получило права на соответствующий земельный участок. Как следует из ст. 222 ГК РФ, для регистрации права собственности на объект недвижимости необходимо наличие оформленных должным образом землеотвода (права аренды на земельный участок) и разрешения на строительство, а также соблюдение при строительстве строительных норм и правил. Вместе с тем п. 3 ст. 222 ГК РФ допускает возможность признания права собственности на самовольную постройку в судебном порядке, что позволяет исключить необоснованный снос (разборку) постройки, отвечающей установленным требованиям. При этом различают два случая признания права собственности на самовольную постройку судом: а) за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку; б) за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка, т.е. за титульным землевладельцем, который обязан возместить лицу, осуществившему постройку, расходы на ее возведение в размере, определенном судом. В обоих случаях право собственности на самовольную постройку может быть признано судом лишь при условии, если ее сохранение не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает угрозы жизни и здоровью людей. При рассмотрении дел указанной категории заинтересованное лицо должно доказать в суде такие факты, как: - право на земельный участок, на котором ведется новое строительство, либо разрешение собственника этого участка или собственника существующего строения на строительство (реконструкцию); - соблюдение целевого назначения земельного участка; - наличие утвержденной в установленном порядке проектной и разрешительной документации, являющейся основанием для выдачи разрешения на строительство; - соблюдение градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических противопожарных и иных правил, нормативов; соблюдение прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости. Таким образом, заинтересованному лицу для государственной регистрации права предоставляются следующие документы: 1. Документ, подтверждающий отвод земельного участка под строительство объекта (как правило, постановление главы муниципального образования о выделении земельного участка под строительство) и (или) план земельного участка, выделенного под строительство, удостоверенный соответствующим комитетом по земельным ресурсам и землеустройству, или план земельного участка, принадлежащий заказчику (застройщику) на праве собственности или ином вещном праве. 2. Разрешение соответствующих органов исполнительной власти на осуществление строительства на конкретном земельном участке. 3. Описание объекта незавершенного строительства. 4. Проектно-техническая документация. 5. Документы, подтверждающие отсутствие прав третьих лиц на объект незавершенного строительства (инвестора, подрядчика и т.д.). В соответствии с п. 1 ст. 218 ГК РФ право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя, приобретается этим лицом. Таким образом, заинтересованному лицу при рассмотрении дела в суде необходимо дополнительно представить доказательства (документы) того, что в создании объекта не участвовали другие лица, имеющие целью строительство объекта для себя и соответственно приобретающие на объект право собственности. Этими документами могут быть сметы, платежные и прочие документы. Невозможность доказать это обстоятельство в суде вероятнее всего приведет к отказу в признании права собственности на самовольно построенную недвижимость (Постановление ФАС Московского округа от 04.02.2004 № КГ-А41/10561-030). В применении норм законодательства относительно самовольной постройки есть определенные коллизии, связанные, например, с земельным законодательством. Самовольная постройка по действующему законодательству не отнесена к объектам гражданских прав, т.е. вовлечение ее в имущественный оборот недопустимо. В соответствии со ст. 35 Земельного кодекса РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу (лицам) оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой указанными объектами и необходимой для его использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Однако при получении разрешения от собственника (например, муниципального образования) в форме заключения договора аренды на длительный срок можно увидеть, что право собственности на земельный участок под самовольным строением не переходит к лицу, осуществившему самовольное строительство. Таким образом, при буквальном толковании ст.35 Земельного кодекса РФ может создаться впечатление, что возведение самовольного строения на земле, занятой собственником, неизбежно приведет к тому, что лицо, которое воздвигло самовольную постройку, получит право собственности на часть земельного участка. Определенные проблемы в правоприменении связаны и с вопросом, может ли иск о сносе самовольной постройки заявить не собственник, а арендатор земельного участка? Одни полагают, что пределы имущественных интересов арендатора в отношении арендуемого земельного участка ограничены условиями соответствующего договора с собственником. Самовольным строительством, прежде всего, нарушены права собственника, поэтому именно он вправе требовать сноса самовольной постройки. Другие считают арендатора законным владельцем земельного участка, который вправе воспользоваться таким способом защиты, как негаторный иск, и заявить иск о сносе самовольно возведенной постройки на арендуемом им земельном участке (ст.ст. 304 - 305 ГК РФ). Представляется, что эти точки зрения не исключают друг друга. Скорее всего, предъявить подобный иск вправе и собственник, и арендатор земельного участка. Известно также, что в судебной практике возникли вопросы о том, как следует понимать положение закона о необходимости выяснения того, будет ли земельный участок выделен в установленном порядке и на какой стадии процесса суд должен сделать это. В законе порядок разрешения вопроса о выделении лицу, осуществившему самовольную постройку, земельного участка под этой постройкой не регламентирован. Пленум Верховного Суда РФ и Пленум ВАС РФ в Постановлении от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» рекомендовали судам при рассмотрении дел о признании права собственности на жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, иметь в виду, что такое требование в силу п. 3 ст. 222 ГК РФ может быть удовлетворено лишь при предоставлении истцу земельного участка, на котором возведена самовольная постройка. Учитывая это, в целях обеспечения правильного и наиболее быстрого рассмотрения дела при принятии искового заявления и в стадии подготовки дела к судебному разбирательству судье при определении круга доказательств, необходимых для разрешения возникшего спора, следует предложить истцу представить и доказательства, свидетельствующие о предоставлении ему в установленном порядке земельного участка, на котором расположена самовольная постройка. Определенные разночтения возникают и при попытке понять, кто может принять решение о признании постройки самовольной. Гак, согласно п. 9 ст. 61 Закона г. Москвы «Об основах градостроительства в городе Москве» (см. с. 48) градостроительный объект признается самовольной постройкой Правительством Москвы или судом на основании заключений органов государственной экспертизы, органов государственного надзора. Ряд аналогичных нормативных актов был принят в Московской области. Вместе с тем в Постановлении ФАС Московского округа от 11.06.2002 № КГ-А41/3625-02 говорилось о том, что отдельные положения Закона РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» не предусматривают право местной администрации признавать постройку самовольной. Исходя из смысла ст. 222 ГК РФ, постройка может быть признана самовольной лишь в судебном порядке. Это спорное положение особенно актуально в свете того, что в Российской Федерации не закончилось разграничение прав государственной собственности на землю, как это предусматривается одноименным Федеральным законом от 17.07.2001 № 101-ФЗ В заключение можно отметить, что институт самовольной постройки, существующий в гражданском праве России, в настоящее время достаточно разработан и хочется надеяться на то, что имеющиеся при его применении вопросы в ближайшее время будут разрешены судебной практикой. И.Л. Ивачев, Ведущий юрист аудиторско-консалтинговой группы «АРНИ» |
||